Abstract
الملخص
هدفت الدراسة إلى التعرف على مدى سلطة الإدارة بين التقدير والتقييد في إلغاء القرارات الإدارية، وتحليل النصوص التشريعية ذات الصلة. بناءاً على ما خولته القوانين من سلطة تقديرية للإدارة، وبيان مدى الرقابة القضائية الصادرة لمقتضى هذه السلطة والتي تعد بمثابة صلاحية للإدارة لمواجهة أعبائها وملائمة تصرفاتها وفقاً لمقتضيات الحال، وتحديد المبادئ والضوابط القانونية التي تحكم الإدارة في إنهاء قراراتها بالإلغاء، بالإضافة إلى استعراض مبررات ووسائل إلغاء القرار والآثار المترتبة عليه.
ويثير موضوع الدراسة العديد من المشكلات لعل من أهمها خطورة السلطة الممنوحة لجهة لإدارة في إلغاء القرارات الإدارية، لاسيما في حالة الإساءة والتعسف في استعمال هذه السلطة تجاه الأفراد بشأن القرارات الإدارية التنظيمية السليمة أو القرارات الإدارية الفردية غير المولدة للحقوق والآثار المترتبة على ذلك، وبالتالي وجب الوقوف على المبررات والضوابط والقيود التي تنهي القرار الإداري بالإلغاء بغير الطريق القضائي وتحول دون تعسف جهة الإدارة أو خروجها عن جادة النظام العام في تصرفاتها وصيانة حقوق الأفراد وتوفير الطمأنينة لمراكزهم القانونية. فضلاً عن إيجاد الضمانات المناسبة والكفيلة لحماية تلك الحقوق وعدم العبث بها من قبل جهة الإدارة أثناء إلغاء القرارات.
واعتمدت الدراسة على المنهج الوصفي من خلال تحليل النصوص القانونية والأحكام القضائية التي تعالج موضوع الدراسة في كل من المرسوم بقانون اتحادي رقم (11) لسنة 2008 بشأن الموارد البشرية في الحكومة الاتحادية وتعديلاته. والقرار الوزاري رقم (1) لسنة 2018 بشأن اللائحة التنفيذية لقانون الموارد البشرية في الحكومة الاتحادية مقارنة بما جاء في التشريعات العربية كالمصري والأردني وكذلك الأحكام القضائية ذات العلاقة لبيان الآثار القانونية المترتبة على إلغاء القرارات.
وتوصلت الدراسة إلى عدة نتائج أهمها أنه يفترض في كل القرارات حتى لو صدرت خالية من ذكر الأسباب، أن تكون مستندة إلى أسباب صحيحة تبرر إصدارها من حيث الوقائع، وإلا اعتبرت هذه القرارات باطلة لفقدها ركناً أساسياً من أركان القرار، وهو ركن السبب أو المبرر من إصدار القرار» إلا أنه لا يكون تسبيب القرار لازماً في حال أوجب القانون أو نص على ذلك صراحة. وعليه أوصت الدراسة بأن يتجه المشرع الإماراتي إلى رسم قواعد سحب وإلغاء القرار بصورة واضحة من خلال تعريفه وبيان أحكامه، ونقترح أن يكون ذلك من خلال جعل السحب قاصرا على القرارات التنظيمية والفردية المعيبة، أما الإلغاء فيكون تجاه القرارات التنظيمية السليمة والفردية غير المولدة للحقوق
Abstract
This study aimed to identify the extent of the administration’s authority between discretion and restriction in canceling administrative decisions, and to analyze the relevant legislative texts, based on what the laws conferred on the discretionary power of the administration, and to indicate the extent of judicial oversight issued under this authority, which is considered as the authority of the administration to face its burdens and the appropriateness of its actions In accordance with the exigencies of the situation, determining the principles and legal controls that govern the administration's termination of its decisions to cancel, in addition to reviewing the justifications and means of canceling the decision and the consequences thereof.
The subject of the study raises many problems, perhaps the most important of which is the seriousness of the authority granted to a management authority to cancel administrative decisions, especially in the case of abuse and abuse of this authority towards individuals regarding sound organizational administrative decisions or individual administrative decisions that do not generate rights and the consequences of that, and therefore it is necessary to stand up The justifications, controls and restrictions that end the administrative decision to cancel by other than the judicial path and prevent the administration from being arbitrarily or deviating from the path of public order in its actions, maintaining the rights of individuals and providing reassurance to their legal positions, as well as finding appropriate and guarantees to protect those rights and not tamper with them by the administration during Cancellation of administrative decisions.
The study relied on the descriptive approach by analyzing the legal texts and judicial rulingsnthat deal with the subject of the study in both Federal Decree Law No. (11) of 2008 regarding human resources in the federal government and its amendments, and Ministerial Resolution No. (1) of 2018 regarding the executive regulations of the Human Resources Law In the federal government, compared to what was stated in Arab legislation such as Egyptian and Jordanian, as well as relevant judicial rulings to clarify the legal effects of cancelling administrative decisions.
The study reached several results, the most important of which is that all decisions, even if issued without stating reasons, are supposed to be based on valid reasons that justify their issuance in terms of facts. The decision, however, is not necessary to justify the decision if the law requires or expressly stipulates that. Accordingly, the study recommended that the UAE legislator set out clear rules for withdrawing and canceling the decision by defining it and stating its provisions, and we suggest that this be done by making the withdrawal limited to defective organizational and individual decisions, while the cancellation is towards sound and individual organizational decisions that do not generate rights.
مشكلة البحث:
يكون القرار الإداري مشروعا متى ما توفرت فيه شروط الصحة بالنسبة إلى عناصر» وإلا كان معيباً يمكن الطعن عليه أمام القضاء الإداري للتوصل إلى إلغاءه، ويعتبر جزاء مخالفة مبدأ المشروعية بمثابة إلغاء للقرار غير المشروع ويلاحظ أن القضاء الإداري لم يتعرض إلى معيار التمييز بين سلطة الإدارة التقديرية وسلطة الإدارة المقيدة في إلغاء القرار الإداري، كما أنه لم يضع مبدأ عاماً أو قاعدة ثابتة للتمييز بين الفكرتين، فبقيت هذه المهمة متروكة لنظريات فقهاء القانون الإداري، والأصل أن سلطة الإدارة في إلغاء القرار الإداري مقيدة بالقانون وبمبدأ المشروعية، غير أن مقتضيات المصلحة العامة لحسن سير المرفق العام بانتظام واضطراد تتطلب منح جهة الإدارة قدرا أكبر من الحرية في اتخاذ القرارات الإدارية وقيامها بتحديد نوع العمل المناسب للتصرف بشأنها.
وعليه يثير موضوع هذا البحث العديد من المشكلات لعل من أهمها خطورة السلطة الممنوحة لجهة لإدارة في إلغاء القرارات الإدارية، لاسيما في حالة الإساءة والتعسف في استعمال هذه السلطة تجاه الأفراد بشأن القرارات الإدارية التنظيمية السليمة أو القرارات الفردية غير المولدة للحقوق والآثار المترتبة على ذلك، وبالتالي وجب الوقوف على المبررات والضوابط والقيود التي تنهي القرار الإداري بالإلغاء بغير الطريق القضائي وتحول دون تعسف جهة الإدارة أو خروجها عن جادة النظام العام في تصرفاتها وصيانة حقوق الأفراد وتوفير الطمأنينة لمراكزهم القانونية. فضلا عن إيجاد الضمانات المناسبة والكفيلة لحماية تلك الحقوق وعدم العبث بها من قبل جهة الإدارة.
أسئلة البحث:
تسعى هذه الدراسة إلى الإجابة عن التساؤلات الآتية:
1. ما المقصود بإلغاء القرار الإداري والسلطة المختصة بذلك؟
2. ما مضمون السلطة التقديرية للإدارة ونطاقها وتمييزها عن السلطة المقيدة للإدارة؟
3. ما هي طرق إنهاء القرار الإداري من قبل الإدارة عن طريق الإلغاء؟
4. ما هي المبادئ والضوابط القانونية التي تحكم الإدارة في إنهاء قراراتها بالإلغاء؟
5. ما هي مبررات ووسائل إلغاء القرار الإداري وأسبابه والآثار المترتبة عليه؟
أهمية البحث:
تتمثل أهمية هذا البحث في الآتي:
-الأهمية النظرية: تتمثل في البحث في الأساس القانوني الذي تقوم عليه الإدارة في إنهاء قراراتها الإدارية بالإلغاء، خوفاً من تسلط الإدارة وتعسفها في استعمال سلطتها دون مراعاة الأسس والشروط المحددة لها قانونا. وبيان الضوابط التي تخضع لها الإدارة في إنهاء قراراتها بالإلغاء. وتوضيح الأساس القانوني الممنوح لجهة لإدارة في إلغاء قراراتها والآثار المترتبة على ذلك للموازنة بين مبدأ المشروعية ومبدأ استقرار الحقوق والمراكز القانونية للأفراد.
-الأهمية العملية: تتمثل في تحديد الجهات التي تستفيد من هذه الدراسة وهي على الأخص الباحثين في المجال القانوني والقضائي ورجال الإدارة، لاسيما وأن هذه الدراسة ستوضح أن منح حرية التقدير لجهة الإدارة يعتبر عاملاً لحسن مزاولة النشاط الإداري بما يكفل سير المرفق العام وتنفيذ القوانين بما يتلاءم مع التطور المستمر لمظاهرة الحياة في شتى المجالات كما ستوضح التفرقة بين إلغاء وسحب القرار الإداري، حيث ما زالت تلك الفكرة يكتنفها الكثير من الغموض لدى الفقه والقضاء، وقد تضاربت حولها الكثير من الآراء والأحكام القضائية.
أهداف البحث:
يتمثل الهدف الرئيسي لهذا البحث في التعرف على مدى سلطة الإدارة بين التقدير والتقييد في إلغاء القرارات الإدارية، وتحليل النصوص التشريعية ذات الصلة، بناءاً على ما خولته القوانين من سلطة تقديرية للإدارة، وبيان مدى الرقابة القضائية الصادرة لمقتضى هذه السلطة والتي تعد بمثابة صلاحية للإدارة لمواجهة أعبائها وملائمة تصرفاتها وفقا لمقتضيات الحال.
كما تتمثل الأهداف الفرعية لهذا البحث في الآتي:
1. توضيح المقصود بإلغاء القرار الإداري والسلطة المختصة بذلك.
2. تحديد مضمون السلطة التقديرية للإدارة ونطاقها وتمييزها عن السلطة المقيدة للإدارة.
3. التعرف على طرق إنهاء القرار الإداري من قبل الإدارة عن طريق الإلغاء.
4. توضيح الأساس القانوني الممنوح لجهة لإدارة في إلغاء قراراتها والآثار المترتبة على ذلك.
5. تحديد المبادئ والضوابط القانونية التي تحكم الإدارة في إنهاء قراراتها بالإلغاء.
6. استعراض مبررات ووسائل إلغاء القرار الإداري وأسبابه والآثار المترتبة عليه.
منهجية البحث:
اعتمد هذا البحث على المنهج الوصفي من خلال التعرف على مدى سلطة الإدارة في إلغاء القرارات الصادرة من قبلها وبيان الآثار المترتبة على إعطاء الإدارة هذه السلطة، كما اعتمد البحث على المنهج التحليلي المقارن من خلال تحليل النصوص القانونية والأحكام القضائية التي تعالج موضوع الدراسة في كل من المرسوم بقانون اتحادي رقم (11) لسنة 2008 بشأن الموارد البشرية في الحكومة الاتحادية وتعديلاته. والقرار الوزاري رقم (1) لسنة 2018 بشأن اللائحة التنفيذية لقانون الموارد البشرية في الحكومة الاتحادية مقارنة بما جاء في التشريعات العربية كالمصري والأردني وكذلك الأحكام القضائية ذات العلاقة لبيان الآثار القانونية المترتبة على إلغاء القرارات الإدارية.
المفاهيم الإجرائية للبحث:
-القرار الإداري: هو عمل قانوني نهائي صادر بالإرادة المنفردة والملزمة للإدارة، بما لها من سلطة بمقتضى القانون، وفي الشكل الذي يتطلبه القانون، بقصد إنشاء أو تعديل أو إلغاء حق أو التزام قانوني معين، متى كان ذلك ممكنا أو جائزاً قانونا وابتغاء المصلحة العامة.
-سلطة الإدارة: هي الحق الممنوح لجهة الإدارة في ممارسة نشاطها المادي في الظروف الطبيعية وأن تتخذ عند وجودها أمام ظروف معينة وحالات معروفة القرارات التي تراها ملائمة، أي تتمتع الإدارة بالسلطة التقديرية لما امتنعت التشريعات من إلزامها باتخاذ قرارات معينة، بل تترك لها الحرية في أن نتخذ القرار الذي تراه ملائم وفق تقديرها للظروف.
-القرار الفردي: هو القرار الذي يتعلق بشخص معين بذاته أو أشخاص معينين بذواتهم، ولا يهم عدد الأفراد المخاطبين في هذه القرارات، وإنما المهم أن يكون الأفراد معروفين بذواتهم وصفاتهم كقرار تعيين موظفة.
-القرار التنظيمي: هو القرار الذي يتضمن قواعد عامة موضوعية ومجردة، تتعلق بعدد غير محدد من الأفراد، وتنطبق على كل من تتوافر فيه شروط تطبيقها من الأفراد والوقائع.
-الإلغاء: يقصد بالإلغاء الإداري للقرار إنهاء آثاره بالنسبة للمستقبل مع بقاء آثاره بالنسبة للماضي قبل قرار الإلغاء.
-السحب: يقصد بسحب القرار الإداري تجريده من قوته القانونية الإلزامية، ليس فقط بالنسبة لآثاره المستقبلية، وإنما بالنسبة لآثاره في الماضي أيضاً، بحيث يصبح القرار كأن لم يكن.
خطة وتقسيم البحث:
مبحث تمهيدي: ماهية القرار الإداري والسلطة التقديرية للإدارة
- المطلب الأول: مفهوم القرار الإداري
- المطلب الثاني: مفهوم السلطة التقديرية للإدارة
الفصل الأول: حدود سلطة الإدارة في إلغاء القرار الإداري
المبحث الأول: ماهية إلغاء القرار الإداري
- المطلب الأول: مفهوم إلغاء القرار الإداري وتمييزه عن غيره
- المطلب الثاني: السلطة المختصة بإلغاء القرار الإداري
المبحث الثاني: سلطة الإدارة في إلغاء قراراتها التنظيمية والفردية
- المطلب الأول: سلطة الإدارة في إلغاء قراراتها التنظيمية
- المطلب الثاني: سلطة الإدارة في إلغاء قراراتها الفردية
الفصل الثاني: ضوابط إلغاء القرار الإداري وآثاره
المبحث الأول: وسائل ومبررات إلغاء القرار الإداري
- المطلب الأول: وسائل إلغاء القرار الإداري
- المطلب الثاني: مبررات إلغاء القرار الإداري
المبحث الثاني: آثار إلغاء القرار الإداري
- المطلب الأول: أثر إلغاء القرارات التنظيمية المتعلقة بالموظفين
- المطلب الثاني: الآثار المترتبة على انقضاء ميعاد دعوى إلغاء القرار الإداري
الخاتمة (النتائج والتوصيات)
قائمة المصادر والمراجع
النتائج:
1. اتضح أن الإدارة نتمتع بسلطة تقديرية واسعة فيما يتعلق بركن السبب وركن المحل في القرار الإداري، ما لم يتدخل المشرع ويحدد كل منهما على وجه الدقة، أو يتدخل القاضي ويفرض رقابته على اختيار السبب والمحل لاعتبارات يقدرها بنفسه، أما ركن الاختصاص في القرار الإداري فلا توجد سلطة تقديرية للإدارة فيه، لأن الإدارة إما أن تكون مختصة، وإما أن تكون غير مختصة، أي ليس لها حرية الاختيار، كون الاختصاص أصلا محدد بالقانون.
2. لا يكفي لصحة القرار أن تكون الوقائع التي يستند إليها موجودة، بل يجب أن تظل تلك الوقائع لحين إصدار القرار، مع ضرورة أن تكون تلك الوقائع محددة وبدقة، فلا يقوم سنداً صحيحاً للقرار الوقائع الغامضة أو المرسلة دون تحديد، كما يشترط في تلك الوقائع أن تكون مشروعة.
3. اتضح أن المشرع الإماراتي لم يضع نص تشريعي يحدد العيوب التي تصيب القرار الإداري فتجعله غير مشروع ويستحق الإلغاء لكن قضاء المحكمة الاتحادية العليا ينهض بمهمة إلغاء القرارات الإدارية المشوبة بأي عيب من عيوب القرار الإداري كعيب عدم الاختصاص أو عيب الشكل والإجراءات أو عيب مخالفة القانون، أو عيب الانحراف في السلطة، وكذلك تلغي المحكمة الاتحادية العليا القرار غير المشروع لعيب في السبب.
4. تمثل دعوى إلغاء القرار الإداري الوسيلة الأكثر فاعلية لحماية مبدأ المشروعية، فلا يكفي رقابة الإدارة لمشروعية قراراتها التي يطلق عليها بالرقابة الذاتية، بل لابد من خلق جهاز قضائي قادر على التصدي لتصرفات الإدارة غير المشروعة من أجل إبطالها.
5. يزيل الإلغاء آثار القرار الإداري كلا أو جزءاً بالنسبة للمستقبل فقط، غير أن سلطة الإدارة في إلغاء القرار الإداري ليست مطلقة، بل هي مقيدة بمواعيد الطعن، حيث يتحصن القرار الإداري غير المشروع بانقضاء تلك المواعيد ضد الإلغاء القضائي، ومن باب أولى ضد الإلغاء الإداري أيضاً، حيث لا يباح للإدارة مالا يباح للقضاء.
6. حرص المشرع الإماراتي على استقرار الأوضاع القانونية من خلال وضع مددا معينة يتوجب على صاحب المصلحة في دعوى إلغاء القرار الالتزام بهاء وهذه المدد تعتبر من النظام العام التي لا يجوز مخالفتها، ولا يجوز بعد فواتها أن يقبل القضاء دعوى الإلغاء الخاصة بالقرارات المشوبة بالبطلان، حيث تصبح هذه القرارات محصنة ضد الإلغاء. وعلى المحكمة أن نقضي من تلقاء نفسها بعدم قبول الدعوى إذا ما رفع إليها طعن في قرار بعد فوات هذا الميعاد.
7. يعتبر سحب القرار غير المشروع واجب على الإدارة لا مجرد اختصاص اختياري لهاء لأن من واجب الإدارة الأول أن تعمل على سيادة حكم القانون والالتزام بمبدأ المشروعية الذي يشكل ضماناً أساسياً ويحمي الأفراد من تعسف الإدارة وتحكمها.
8. تتطلب المصلحة العامة استقرار المراكز القانونية والحقوق المكتسبة، لذلك يجب أن يتم سحب القرارات الإدارية المعيبة خلال مدة معينة، فإذا انقضت تلك المدة تحصن القرار الإداري من السحب والإلغاء، إلا أن هناك قرارات إداري يقتضي المنطق السليم بسحبها دون التقيد بميعاد معين كاستثناء على الأصل العام، ومنها سحب القرار الإداري المنعدم في أي وقت دون التقيد بميعاد لكونها لا ترتب حقاً ولا يمكن أن يتولد عنها ثمة أثر قانوني مهما طالت مدة بقاءها ومن ثم لا تتحصن بفوات ميعاد الطعن القضائي.
التوصيات:
1. أصبح النظام الإداري في دولة الإمارات العربية المتحدة يحتاج وبشدة إلى الأخذ بأسلوب الازدواج القضائي المتبع في كل من مصر وفرنسا في شأن إنشاء قضاء إداري مستقل يختص بالفصل في الدعاوى الإدارية، ومنها قضاء الإلغاء.
2. نتمنى على المشرع الإماراتي أن يصدر قانون ينظم دعوى إلغاء القرارات الإدارية ويحدد فيه أسباب إلغاء القرارات الإدارية غير المشروعة.
3. نأمل بأن يتجه المشرع إلى رسم قواعد سحب القرار الإداري بصورة واضحة من خلال تعريفه وبيان أحكامه، ونقترح أن يكون ذلك من خلال جعل السحب قاصراً على القرارات الإدارية (التنظيمية والفردية) المعيبة، أما الإلغاء فيكون تجاه القرارات الإدارية التنظيمية السليمة، والقرارات الإدارية الفردية غير المولدة للحقوق.
4. نأمل بتفعيل دور القضاء في مراقبة تنفيذ الأحكام القضائية المتعلقة بالإدارة، وذلك من خلال منح القضاء سلطة الاتصال بالإدارة في خصوص ما يتعلق بتنفيذ الأحكام.
5. نتمنى على القضاء الإداري الأردني أن يتساهل في إثبات عيب الانحراف وأن يمد يد المصون للأفراد لكشف انحراف الإدارة وخروجها عن المشروعية في استخدام سلطنها التقديرية والعدول عن اجتهاده الذي يشترط فيه تقديم دليل قاطع على انحراف الإدارة بسلطتها التقديرية.
6. نتمنى على جهتي القضاء في الإمارات والأردن التوسع في قبول وسائل إثبات الانصراف بالسلطة والاعتداد بكافة وسائل الإثبات، تسهيلاً على الأفراد وحماية للحقوق والحريات.
7. نوصي بأن تتأنى وتتريث جهة الإدارة حال إعمال سلطتها في إصدار القرارات الإدارية، وأن تعمل رقابتها الكاملة على العاملين لديها حتى تتجنب صدور قرار إداري مخالف للقانون مخافة تهوي به إلى حد العدم، ومراقبة تلك القرارات بعد إصدارها، لتنقية بنيانها القانوني من القرارات التي تنال من مبدأ المشروعية وتصيب المصلحة العامة بأضرار بالغة، وذلك عن طريق إعمال سلطتها في سحب تلك القرارات دون التقيد بميعاد. وعلى الإدارة أن تتحمل مسئولية مخاطر من ينتسبون إليها استنادا إلى قواعد العدالة من ناحية وإلى مقدرة الإدارة على متابعة من تصرف باسمها من ناحية أخرى.
8. . نوصي بأن على الإدارة وهي تتصدى لإلغاء القرارات الفردية السليمة أن تقرر التعويض للأفراد نتيجة لحرمانهم من مزايا القرار المتعلق بامتداد أثره للمستقبل، وإذا لم يتحقق ذلك عن طريق الإدارة نقترح أن تقرر المحكمة الاتحادية العليا ذلك عن طريق إجابة طلب الأفراد.
